Venti domande e venti risposte sulla riforma costituzionale

Cosa prevede la riforma della Costituzione targata Renzi-Boschi? Domande e risposte utili per comprendere contenuto e significato delle modifiche già approvate dal Parlamento e che a ottobre saranno sottoposte al voto referendario.

1. Il contenuto della riforma costituzionale Boschi è coerente ed omogeneo?

No. La riforma Boschi ha un contenuto disomogeneo, in quanto modifica in più parti, diverse tra loro, la Costituzione vigente. Non può pertanto essere considerata una “legge di revisione” come previsto dall’art. 138 della Costituzione, secondo il quale il quesito sottoposto all’elettore dovrebbe essere unico ed omogeneo. Avendo la riforma Boschi un contenuto disomogeneo, essa coercirà la libertà di voto degli elettori che hanno a loro disposizione solo un Sì e solo un No.

2. Quali sono i fattori di criticità della riforma derivanti dal suo iter parlamentare?

La riforma Boschi è stata approvata dalla Camera e dal Senato nonostante la Corte costituzionale, con la sentenza n. 1 del 2014, avesse dichiarato incostituzionale la legge elettorale c.d. Porcellum, sulla cui base la XVII legislatura era stata eletta. Per di più, la riforma consegue da un’iniziativa governativa e non da un’iniziativa parlamentare – come avrebbe dovuto essere – con il rischio, puntualmente avveratosi, di condizionarne l’approvazione alle scelte di indirizzo politico del Governo.

3. Ci sono altri profili di contrasto tra la riforma e la sentenza n. 1 del 2014 della Corte?

La riforma Boschi, nell’attribuire ai consigli regionali, e non ai cittadini, il diritto di eleggere il Senato, viola la sovranità popolare, di cui «la volontà dei cittadini espressa attraverso il voto (…) costituisce il principale strumento di manifestazione», come affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 1 del 2014.

4. Perché l’elezione del Senato dovrebbe essere diretta?

Come scrisse proprio nel 1948, Carlo Esposito, uno dei massimi costituzionalisti italiani dello scorso secolo: «Il contenuto della democrazia non è che il popolo costituisca la fonte storica o ideale del potere, ma che abbia il potere; non già che esso abbia solo il potere costituente, ma che a lui spettino i poteri costituiti; e che non abbia la nuda sovranità (che praticamente non è niente) ma l’esercizio della sovranità (che praticamente è tutto)».

5. Ma dai sostenitori della Riforma si sostiene che si tratterebbe di una elezione “indiretta”. Non hanno ragione?

No. I sostenitori di questa tesi sbagliano platealmente. Leopoldo Elia, autorevolissimo costituzionalista spesso ricordato dallo stesso ex Presidente Napolitano, precisò, in maniera definitiva, che si ha elezione indiretta “in senso proprio” solo quando siano previsti a tal fine dei “grandi elettori”, come appunto accade in Francia dove il popolo elegge 150 mila “grandi elettori” che a loro volta eleggeranno 349 senatori. Affermare che il popolo italiano eleggerebbe indirettamente il Senato perché i consigli regionali, eletti dal popolo, eleggerebbero a loro volta i senatori, è quindi una vera baggianata. È come dire che il popolo italiano elegge il Presidente della Repubblica perché il Presidente viene eletto da Camera e Senato, che sono eletti dal popolo. Si tratta di una analogia superficiale e, come tale, giuridicamente improponibile.

6. La riforma abolisce il Senato?

La riforma non abolisce affatto il Senato ed anzi ne ribadisce la funzione legislativa e quella di revisione costituzionale, ancorché, non essendo stato eletto direttamente dal popolo, il Senato sarebbe privo della legittimazione democratica.

7. Quali perplessità suscita la riforma, a proposito del ruolo dei membri del “nuovo” Senato?

La riforma prevede che i senatori esercitino contemporaneamente anche le funzioni di consigliere regionale o di sindaco, senza considerare che l’importanza e l’onerosità delle funzioni senatoriali (funzione legislativa ordinaria e costituzionale; raccordo tra lo Stato, le Regioni e i comuni, con l’Unione Europea; valutazione delle politiche pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni; verifica dell’impatto delle politiche dell’Unione Europea sui territori ecc. ecc.) ne renderebbero aprioristicamente impossibile il puntuale espletamento.

8. Perché criticare la riforma se, come sostenuto da alcuni suoi fautori, essa non fa altro che seguire l’esempio del Senato statunitense?

Non lo ripropone affatto. È vero che negli Stati Uniti il Senato è composto da 100 senatori, esattamente come nel “futuro” Senato della Repubblica. Tuttavia, negli Stati Uniti ciascun senatore lavora a tempo pieno e gode per giunta della collaborazione di uno staff di circa 34 persone, tra consulenti e impiegati. Per contro, i senatori italiani, dovendo svolgere anche le funzioni di consigliere regionale o sindaco, non avrebbero a disposizione non solo uno staff di quella importanza, il che è giustificabile, ma nemmeno il tempo necessario per assolvere a tutte le funzioni connesse alle loro cariche.

9. È vero che i futuri senatori non percepiranno alcun emolumento e non saranno più dei “privilegiati” rispetto al resto dei cittadini?

I futuri 100 senatori, in quanto sindaci o consiglieri regionali, non saranno compensati per le loro funzioni di senatore, ma avranno soltanto un “rimborso-spese”. Godranno dell’insindacabilità giudiziaria per i fatti posti in essere nell’esercizio delle proprie funzioni – il che è condivisibile – e, ancorché senatori solo part time, godrebbero anche dell’immunità “personale” dagli arresti, dalle perquisizioni personali e domiciliari, e dai sequestri della corrispondenza, col rischio – connesso all’abnorme numero dei consiglieri regionali attualmente indagati o addirittura rinviati a giudizio – di trasformare il Senato in un refugium peccatorum.

10. La riforma attribuisce poteri legislativi all’Esecutivo, cioè al Governo?

La riforma amplia il potere d’iniziativa legislativa del Governo mediante la previsione di disegni di legge «attuativi del programma di governo», da approvare, da parte della Camera dei deputati, entro 70 giorni dalla deliberazione d’urgenza dell’assemblea. Il che rischia di restringere ulteriormente gli spazi per l’iniziativa legislativa parlamentare – attualmente ridotti al solo 20 per cento – grazie a possibili capziose interpretazioni estensive sia del concetto di “programma di governo”, sia del concetto di “attuazione del programma”.

11. È un merito o un demerito che la riforma preveda la riduzione del numero dei senatori da 315 a 100?

Nelle attuali condizioni, e tenuto conto del contenuto complessivo della riforma, è un demerito. La riforma, infatti, sottodimensiona irrazionalmente la composizione del Senato (100 senatori) rispetto alla composizione della Camera dei deputati (630 deputati) e rende praticamente irrilevante il voto dei senatori nelle riunioni del Parlamento in seduta comune.

12. Ma la riforma snellisce il procedimento legislativo. O no?

Il disegno di legge Boschi si era posto l’obiettivo di semplificare il procedimento di formazione delle leggi, ma tale dichiarazione di intenti non è stata seguita dai fatti. La riforma prevede almeno otto distinti iter di approvazione legislativa, col rischio di non infrequenti conflitti procedurali, che potrebbero addirittura configurare vizi di legittimità costituzionale di natura procedimentale, di competenza della Corte costituzionale.

13. Qual è la posizione della riforma rispetto alle opposizioni parlamentari?

La riforma Boschi, pur senza abolire il Senato, ne ha svuotato il ruolo di contro-potere politico esterno alla Camera dei deputati, senza compensare tale svuotamento con il rafforzamento del sindacato ispettivo tra cui l’introduzione del potere d’inchiesta da parte di un quarto dei componenti delle assemblee, come previsto in Germania sin dal 1919, e con successo.

Il “nuovo” art. 64 si limita infatti a rinviare ai regolamenti delle due Camere il compito di garantire i «diritti delle minoranze parlamentari» e al regolamento della sola Camera dei deputati di disciplinare «lo statuto delle opposizioni». Poiché però i regolamenti parlamentari devono comunque essere approvati dalla maggioranza dei componenti dell’assemblea, è di tutta evidenza che, grazie all’Italicum, sarà il partito di maggioranza a condizionare il destino dei diritti delle minoranze e delle opposizioni.

14. Quale impatto ha la riforma sul rapporto Stato-Regioni?

Micidiale. La riforma Boschi mentre attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato oltre 50 materie affastellate sotto 21 numeri, dalla a) alla z), attribuisce alla potestà legislativa esclusiva delle Regioni soltanto 15 materie di contenuto prevalentemente organizzativo.

La riforma Boschi attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato le politiche sociali, la tutela della salute, il governo del territorio, l’ambiente e il turismo che costituiscono il cuore dell’autonomia legislativa regionale.

A conferma della svolta centralistica, la riforma Boschi introduce una “clausola di supremazia statale” – soprannominata “clausola-vampiro”- grazie alla quale la Camera dei deputati, con una legge, e il Governo, con un decreto legge, potrebbero, senza alcun limite, intervenire in qualsiasi materia di competenza legislativa esclusiva delle Regioni «quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica ovvero la tutela dell’interesse nazionale».

15. E nelle materie di competenza legislativa dello Stato?

La riforma Boschi attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato il compito di dettare le “disposizioni generali e comuni” in tutta una serie di materie importanti quali la tutela della salute, le politiche sociali, l’istruzione anche universitaria, l’ordinamento scolastico, le attività culturali e sul turismo e molte altre, senza però prevedere, in favore delle Regioni, la necessaria potestà legislativa di attuazione.

Dimentica altresì di attribuire (a chi? allo Stato o alle Regioni?) la competenza legislativa esclusiva in materia importanti quali la circolazione stradale, i lavori pubblici, l’industria, l’agricoltura, l’artigianato, l’attività mineraria, le cave, la caccia e la pesca. Con la conseguenza, in entrambi i casi, di non risolvere il problema dell’eccessivo contenzioso costituzionale lamentato dallo stesso Governo.

16. Quale sarebbe la posizione costituzionale del Premier grazie alla riforma Boschi e all’Italicum?

Il nostro ordinamento si orienterebbe di fatto verso un “premierato assoluto”, grazie all’Italicum e alla riforma Boschi: l’Italicum trasformerebbe il voto al partito del leader in un’investitura quasi-diretta del Premier e la legge Boschi eliminerebbe il Senato come potenziale contro-potere esterno della Camera senza prevedere efficaci contro-poteri interni. Col duplice rischio, connesso all’”uomo solo al comando”, di produrre eccessivi squilibri di rappresentanza e di condizionare addirittura i poteri del Presidente della Repubblica.

17. Come cambia la composizione della Corte costituzionale con la riforma?

La riforma attribuisce al Senato, composto da 100 senatori, il potere di eleggere due giudici costituzionali ed attribuisce alla Camera dei deputati, composta invece da 630 deputati, il potere di eleggerne tre. Il che, in primo luogo, urta contro il principio di proporzionalità e, in secondo luogo, rischia di introdurre nella Corte costituzionale una pericolosa logica corporativa, che potrebbe fortemente irrigidire i rapporti interni tra i suoi membri.

18. E sui senatori a vita, la riforma cambia qualcosa?

La riforma prevede la nomina a senatore, da parte del Presidente della Repubblica, di cinque illustri personalità che abbiano «illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario». Il che è doppiamente stravagante. In primo luogo, essi sono nominati dal Presidente della Repubblica per sette anni, e cioè per un tempo perfettamente coincidente con la durata in carica dello stesso Capo dello Stato. Sicché non è affatto capzioso immaginare che i senatori a vita possano subirne l’influenza. In secondo luogo, è comunque paradossale che cinque illustri personalità di caratura internazionale, che abbiano le caratteristiche di eccellenza appena ricordate, vadano ad esercitare il loro alto magistero culturale in un organo – il Senato – che, formalmente, la riforma dice di volere dedicare interamente alla sola rappresentanza delle istituzioni territoriali (Regioni, Comuni e Città metropolitane).

19. Ma il Senato rappresenterebbe davvero le istituzioni territoriali?

No. Il Senato continuerebbe ad esercitare le funzioni di organo dello Stato, non solo nell’esercizio della potestà legislativa ordinaria e di quella di revisione costituzionale, ma anche nelle funzioni di raccordo tra Stato, enti costitutivi della Repubblica e Unione Europea, nella verifica dell’impatto delle politiche dell’Unione Europea, nel concorso all’espressione di pareri sulle nomine di competenza del Governo e in tutte le altre funzioni previste dal quarto comma del “nuovo” art. 55.

D’altra parte, non essendo configurabile una rappresentanza territoriale delle Regioni perché le Regioni avrebbero un numero diverso di seggi a seconda della popolazione e perché anche ai senatori è garantito il divieto del mandato imperativo, la natura della rappresentanza del Senato continuerebbe ad essere quella squisitamente politica-partitica, praticamente duplicando le contrapposizioni politiche della Camera dei deputati.

20. Un’ultima domanda. Il Presidente del Consiglio cita spesso il pensiero di Giorgio La Pira, autorevole componente dell’Assemblea costituente, che in tale veste affermò che la Costituzione fosse la “casa comune” degli italiani. Ritiene che la riforma Boschi persegua lo stesso obiettivo di fare della Costituzione la “casa comune” degli italiani?

Neanche per sogno. Il fatto che il risultato della sesta e ultima votazione della legge Boschi abbia registrato, su 630 deputati, 361 voti favorevoli, 7 contrari e 2 astenuti, conferma la natura “divisiva” e non “inclusiva” (la casa comune!) della riforma Boschi, che costituisce la conseguenza di quanto osservato al quesito n. 2, e cioè l’aver voluto a tutti i costi, il Presidente del Consiglio, che le modifiche costituzionali rispondessero alle scelte di indirizzo politico del Governo.